Amministratore di sostegno

Con la legge n. 6 del 9 gennaio 2004, dopo gli altri paesi europei e a seguito di un iter parlamentare alquanto lungo e contrastato, anche in Italia si provvede, accanto alle misure tradizionali dell’interdizione e dell’inabilitazione, ad istituire una misura che non privi totalmente gli interessati della capacità ad agire.
Il Parlamento inserisce nel codice civile un nuovo istituto di protezione civilistica dei disabili  denominato «amministrazione di sostegno».
Le linee ispiratrici della nuova disciplina rispondono all’orientamento, nell’affrontare i problemi delle persone disabili, già presente nella legge 104/92 ed in numerose indicazioni dell’Unione Europea ma, soprattutto, la nuova norma dà attuazione concreta ai fondamentali principi costituzionali degli art. 2 e 3 della Costituzione a favore delle persone in difficoltà.
La nuova disciplina infatti ha un alto contenuto sociale, è una risposta di civiltà per la tutela della qualità e della dignità della vita di persone disabili, e si rifà a una disciplina in materia già presente in numerosi Paesi (in particolare Germania, Austria, Quebec).
Vengono riconosciute alle persone disabili misure di protezione flessibili, che si adattino cioè nel tempo alle disabilità diverse e variabili della persona, offrendole momenti di protezione quando è necessario senza mai arrivare ad una totale esclusione della sua capacità di agire.
In pratica non sarà più necessario ricorrere all’interdizione o all’inabi-litazione per poter tutelare i beni di una persona incapace di gestirsi autonomamente a causa di problemi psichici o dell’età avanzata.
La nuova figura dell’«amministratore di sostegno» può assistere una persona affetta da una grave infermità o da una menomazione fisica o psichica e che pertanto si trova nell’incapacità di provvedere adeguatamente alla cura della propria persona o dei propri interessi.
Nell’articolo 1 della nuova normativa si legge “La presente legge ha la finalità di tutelare, con la minore limitazione possibile della capacità di agire, le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell’espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente”.
Sono pertanto esclusi da tale misura coloro che, pur colpiti da una menomazione di carattere fisico, siano perfettamente compos sui.
Per poter attivare la procedura utile a nominare l'amministratore di sostegno, occorre che l' infermità o la menomazione fisica si ripercuota in modo negativo sulle facoltà intellettive della persona, compromettendole in modo più o meno grave o impedendone lo sviluppo.
Sino all'istituzione dell'amministrazione di sostegno, alle persone colpite da cecità o sordomutismo dalla nascita o dalla prima infanzia che, non avendo ricevuto un’educazione sufficiente, apparivano non in grado di provvedere ai propri interessi, la precedente normativa prevedeva unicamente l’alternativa tra l’interdizione o l’inabilitazione.
L’amministratore di sostegno infatti è suscettibile di “offrire un supporto protettivo ad aree di alterazioni della stato di salute che erano destinate ad essere comprese dalle previsioni degli artt. del codice civile 414 e 415”, cioè dall’interdizione  e dall’inabilitazione.

 Capacità di agire

Le tre misure, le due “vecchie” e la “nuova”, hanno effetti diversi sulla capacità di agire:

• nell’amministrazione di sostegno la persona menomata o inferma viene sostituita nel compimento di determinati atti e assistita nel compimento di altri atti da un amministratore, mentre conserva la capacità di agire per tutti gli altri atti
• nell’interdizione la persona abitualmente inferma di mente è sostituita da un tutore nel compimento degli atti che la concernono, con l’eccezione degli atti di ordinaria amministrazione che sia stata autorizzata a compiere senza l’intervento o l’assistenza del tutore
• nell’inabilitazione la persona soggetta non può compiere senza l’assistenza di un curatore gli atti eccedenti l’ordinaria amministrazione, ma può essere autorizzata a compiere alcuni atti senza tale assistenza.

Si rileva quindi che il beneficiario dell’amministrazione di sostegno conserva una generale capacità di agire, ad eccezione degli atti per i quali un giudice ha deciso che debbano essere compiuti con l’assistenza dell’amministratore.
La logica della misura dell'amministrazione di sostegno è quella della partecipazione attiva del beneficiario dell'intervento di sostegno, che va sempre cercata in massimo grado.
Pregio dell’amministratore di sostegno è che estende la fascia dei soggetti destinatari di una protezione giudiziaria.
Questa misura infatti occupa spazi che non venivano coperti dalle misure di interdizione e di inabilitazione, destinate solo alle persone in condizione di abituale infermità di mente.

 Chi sono i beneficiari

Tutte le persone che "soffrono" (per malattia o infermità) una qualsiasi apprezzabile limitazione (parziale o totale; temporalmente limitata o prolungata; abituale o occasionale; definitiva o provvisoria; consolidata, permanente, evolutiva, progressiva, superabile o meno; per qualsiasi causa: patologia o infermità fisica o mentale) alla propria autonomia possono beneficiare dell'amministratore di sostegno:

• sia per la cura della propria persona, anche con la sua assistenza
• sia per problemi connessi alla impossibilità/difficoltà di espressione di volontà anche in relazione a diritti personalissimi (es. consenso ad attività terapeutiche in rapporto a situazioni di coma di vario tipo e grado)
  ciò sia per menomazioni incidenti solo sulle capacità di autonomia patrimoniale
• sia per patologie incidenti sulla situazione esistenziale del beneficiario.

Ai fini dell’amministrazione di sostegno é essenziale che l’infermità o la menomazione siano di natura e portata tale da compromettere, temporaneamente o definitivamente, parzialmente o totalmente, l’autonomia della persona nel provvedere ai propri interessi.
L’impossibilità di provvedere può riferirsi sia agli interessi di cura della persona sia a quelli di conservazione e amministrazione del suo patrimonio, sia agli interessi della persona e del patrimonio congiuntamente; infatti anche le attività relative al patrimonio devono essere rivolte a tutelare la persona nell’espletamento delle funzioni della vita quotidiana.
In buona sostanza, l’amministrazione di sostegno si applica - soprattutto ed innanzitutto - alle persone che sono affette da una infermità o una menomazione fisica che non le rende in grado, in tutto o in parte o anche temporaneamente, di esercitare i propri diritti o di soddisfare i propri bisogni vitali, rischiando per questo di recare danno a sé stesse o di essere danneggiate da terzi .

Rientrano in questa casistica persone che non possono essere definite abitualmente inferme di mente ma sono affette da una menomazione o infermità psichica o sono debili nella mente per l’età o la malattia o hanno la coscienza di sé indebolita dalla dipendenza e dall’uso di sostanze stupefacenti o di alcolici, con danno per la loro salute e i loro interessi; in poche parole, si tratta di persone in difficoltà:

• persone molto semplici che non sanno spendere bene le loro risorse e vengono raggirate
• persone che vivono in condizioni di isolamento sociale e di deterioramento abitativo che bisogna rimuovere destinando in modo specifico le loro risorse o parte di esse alle esigenze di cura
• persone debili che sono incapaci di fare valere i propri diritti (ottenimento di pensioni o indennità di accompagnamento, riscossione di affitti, accettazione delle eredità o ricerca dei beni ereditati presso le banche per evitare che i relativi diritti siano lasciati prescrivere, ecc.)
• persone debili mentali o fragili psicologicamente che hanno bisogno che qualcuno stia loro accanto con funzioni terapeutiche e di aiuto a fare e a gestirsi
• sofferenti psichici che hanno bisogno di un’organizzazione delle cure alla propria persona attraverso una presenza integratrice, che spesso è sufficiente per evitare l’istituzionalizzazione (down, portatori di conseguenze di epilessia, cerebrolesi, alzhaimer, ecc.)
• persone con disturbi alla personalità o con comportamenti disordinati
• persone in condizioni di salute precarie per le quali appare necessario attribuire responsabilità di cura ai parenti, ad esempio ad uno dei figli
• alcoldipendenti che indirizzano in prevalenza al bere le risorse, non sono capaci di gestirsi e conducono una vita disordinata
• tossicodipendenti
• barboni, persone che quasi mai sono interdette e cui nessuno pensa
• malati terminali
• persone in un’età avanzata che comporta menomazioni fisiche o psichiche che incidono sull’autonomia per cui l’anziano non è in condizioni di provvedere a sé stesso e ai propri interessi
• portatori di handicap con riduzioni apprezzabili della funzionalità di organi e sensi (udito-parola-vista): ad esempio, non vedenti, sordomuti
• analfabeti o persone scarsamente alfabetizzate
• situazioni (es. coma) conseguenti a malattie e/o eventi naturali (ictus) in particolar relazione a specifiche necessità (dichiarazione dei redditi, riscossione stipendio o pensione, consenso ad atti terapeutici, ecc.)
• persone che hanno subìto conseguenze di traumi, interventi e/o con malattie in corso o situazioni di indebolimento/perdita di arti, organi e funzioni.

Per quanto riguarda le persone anziane, va evidenziato che l’amministratore di sostegno è una misura di protezione efficace in caso di anziano che non pensa alla salute, che si lascia andare con pericolo per la sua vita quotidiana (non ritira la pensione o gli affitti, non si compra il necessario per mangiare, non pulisce la casa, non paga il canone di locazione o le utenze o le tasse con le conseguenze di sfratto per morosità o di interruzione delle utenze o di procedimenti esecutivi, non compra i vestiti o non si scalda, rischia di far saltare in aria l’alloggio perché dimentica il gas aperto, ecc.).

 Chi può chiedere l’attivazione della procedura

I soggetti che possono proporre azioni formali per promuovere l’amministrazione di sostegno sono:

• il beneficiario
• la famiglia allargata (persone stabilmente conviventi)
• i responsabili dei servizi socio-sanitari
• il pubblico ministero
• d'ufficio (art. 405, 4c. ) in caso di necessità e urgenza

Lo stesso interessato, se ultradiciassettenne, ed anche se interdetto o inabilitato può proporre ricorso per l’istituzione a suo favore di un amministratore di sostegno.
Questa misura è infatti un diritto direttamente esigibile dal beneficiario.
Gli altri soggetti che possono presentare ricorso per l’amministrazione di sostegno sono i parenti entro il 4° grado, il coniuge, gli affini entro il 2° grado, e i conviventi stabili del beneficiario che possono meglio rendersi conto dei suoi bisogni.

I dirigenti dei Servizi Sociali che vengono a conoscenza di una situazione tale da giustificare l’attivazione del provvedimento, sono tenuti a “proporre al giudice tutelare il ricorso di cui all’art. 407 o a fornire comunque notizia al pubblico ministero”.
Infatti in considerazione del compito istituzionale di sostegno ai soggetti deboli, i servizi sociali sono direttamente a conoscenza delle situazioni su cui intervenire e possono meglio farsene portatori.
La facoltà data a questi servizi di attivare l’amministrazione di sostegno è una importante novità. 
Il pubblico ministero è legittimato a promuovere l’amministrazione di sostegno perché è la parte pubblica che interviene nelle cause riguardanti la capacità delle persone. 
L'intervento d'ufficio è possibile solo a fronte dell'inerzia dei soggetti privati legittimati, in primis il beneficiario.
Il procedimento non è oneroso per il ricorrente né per il beneficiario (art. 13 della legge che prevede "l'esenzione da obblighi di registrazione e contributo unificato degli atti e procedimenti").

 Il ricorso

Il ricorso può essere presentato in carta libera al giudice tutelare;  non vi è l’obbligo di farsi rappresentare o difendere da un avvocato.
In ogni caso, se ne ricorrono le condizioni si può richiedere il patrocinio a spese dello Stato. 
Il ricorso per l’amministratore di sostegno deve indicare :

• i dati del ricorrente
• le generalità del beneficiario e la sua dimora abituale
• la ragioni per cui si chiede la nomina dell’amministratore di sostegno
• il nominativo  e il domicilio del coniuge
• il nominativo e il domicilio dei discendenti, degli ascendenti, dei fratelli e dei conviventi del beneficiario

Inoltre una esaustiva elencazione delle ragioni per cui si chiede l’amministrazione di sostegno, al fine di individuare i bisogni della persona beneficiaria e i compiti di sostituzione e di assistenza che dovrebbero essere attribuiti all’amministratore.
E’ bene illustrare brevemente le infermità o menomazioni della persona, eventualmente con il corredo di una documentazione sanitaria, spiegare che per effetto di esse la persona non può provvedere in tutto o in parte ai propri interessi di cura e di buona amministrazione patrimoniale, indicare con chi la persona vive e quale è la sua situazione patrimoniale e reddituali, proporre le attività di sostituzione o di assistenza che potrebbero essere attribuite all’amministratore.
Il ricorso va depositato nella cancelleria del giudice tutelare del luogo ove la persona interessata ha la residenza o il domicilio.
Il giudice tutelare si trova presso ogni Pretura.

 Il procedimento

Ricevuto il ricorso, il giudice tutelare fissa - con decreto - il giorno e l’ora dell’udienza in cui devono comparire davanti a lui il ricorrente, la persona proposta come beneficiaria dell’amministrazione e le persone indicate nel ricorso le cui informazioni ritenga utili.
Il ricorso e il decreto che dispone la comparizione sono portati a conoscenza della persona interessata all’amministrazione, la quale può perciò contraddire e difendersi, e delle persone indicate nel decreto, e comunicati al pubblico ministero.
Il ricorso e il decreto dovrebbero essere notificati in busta chiusa, per non portare il loro contenuto a conoscenza di terzi.
L’audizione personale della persona cui il procedimento si riferisce è obbligatoria e, ove occorra, il giudice tutelare deve recarsi nel luogo in cui si trova per sentirla.
Allo scopo di raccogliere i dati utili per la decisione il giudice tutelare procede all’assunzione delle informazioni dal ricorrente, dai parenti e dai terzi citati e provvede, anche di ufficio, per lo svolgimento degli accertamenti di natura medica e gli altri mezzi istruttori ritenuti utili.
Si deve accertare quale sia la menomazione o infermità che pregiudica il soggetto interessato, quali effetti abbia sulla sua capacità di agire, quali siano le sue residue capacità attuali di agire e come limitarle nel minore modo possibile, quale forma di sostegno gli potrebbe essere utile, come amministrare il patrimonio.
E’ necessario conoscere il contesto di vita, accertare le effettive disabilità sociali e le abilità residue o potenziali e definire quale progetto di integrazione sociale si deve sostenere e con quali atti attribuiti all’amministratore si può attuare tale sostegno.
Occorre infine avere un quadro della situazione reddituali e patrimoniale del soggetto.

 La nomina dell’amministratore

Con decreto emanato entro 60 giorni dal deposito del ricorso, il giudice tutelare istituisce l’amministrazione di sostegno e provvede alla nomina dell’amministratore.
Lo stesso interessato può avere designato l’amministratore in previsione della propria eventuale futura incapacità; oppure può averlo indicato nel ricorso o averne indicato il nome quando è stato sentito dal giudice tutelare.
In mancanza di designazione alla scelta dell’amministratore provvede il giudice tutelare.
La nomina di una persona giusta è fondamentale.
La scelta va fatta con esclusivo riguardo alla cura e agli interessi della persona del beneficiario.
La preferenza va di norma ai parenti e alla persona stabilmente convivente che per consuetudine di vita meglio possono svolgere le attività sostitutive di cura, privilegiando in questo modo la relazione affettiva, o alla persona indicata dal genitore superstite.
Possono comunque essere amministratori anche altre persone idonee che andranno individuate dallo stesso giudice tutelare.
Il decreto deve indicare la durata dell’incarico di amministratore e quindi dell’amministrazione stessa, che può essere a tempo determinato o indeterminato.
Inoltre, il decreto determina l’oggetto dell’amministrazione, con l’indicazione degli atti che l’amministratore può o deve compiere in nome e per conto del beneficiario, degli atti che il beneficiario compie solo con l’assistenza dell’amministratore di sostegno e dei limiti di spese che l’amministratore può sostenere con l’utilizzo del denaro di cui il beneficiario dispone.
Il beneficiario conserva la capacità di agire per tutti quegli atti che non richiedono la rappresentanza esclusiva o l’assistenza necessaria dell’amministratore di sostegno.
Il decreto deve infine prevedere la periodicità con cui l’amministratore di sostegno è tenuto a riferire al giudice circa l’attività svolta e circa le condizioni di vita personale e sociale del beneficiario.
Il provvedimento di istituzione dell’amministratore di sostegno è flessibile nei suoi contenuti per tutto il tempo della sua validità.
Infatti il giudice tutelare può integrare e/o modificare le decisioni assunte e addirittura pervenire alla sostituzione dell’amministratore di sostegno qualora esso si riveli inidoneo a realizzare la piena tutela dell’interessato.
Il decreto è immediatamente esecutivo. 
Attraverso Il decreto del giudice tutelare si può ricorrere alla Corte di Appello; il decreto della Corte di Appello è ricorribile in Cassazione.

 L’amministratore

La finalità dell’amministrazione di sostegno di protezione del più debole si realizza attribuendo all’amministrare lo svolgimento di attività che hanno un rilievo giuridico (non è una badante). Egli compie attività di cura e amministrazione con diretto rilievo giuridico. 
Inoltre però, l’amministratore ha un compito più generale di accompagnamento e di comunicazione rivolto al beneficiario con un occhio generale sulla sua persona, quindi tenendo conto dei bisogni e delle aspirazioni del beneficiario ed informandolo tempestivamente circa gli atti da compiere.
Il beneficiario può dissentire rispetto alle attività dell’amministratore che, deve tempestivamente informare il giudice tutelare di tale dissenso.
Il successo dell'Amministratore di sostegno nel riuscire a superare gli ostacoli che, limitando di fatto la libertà del beneficiario, impediscono il pieno sviluppo della sua persona, dipenda da un lato dalla "bontà" del provvedimento del giudice tutelare, e dall'altro, soprattutto, dalla capacità dell'amministratore di sostegno di promuovere una corretta opera di informazione-cooperazione-sostegno-collegamento con il beneficiario, i componenti della sua famiglia, la comunità ed i gruppi della zona di residenza (volontari, parrocchia, quartiere) ed i servizi e le strutture sociali e sanitarie responsabili della cura/assistenza del beneficiario.
L’incarico di amministratore è gratuito . Può ottenere un equo indennizzo per la sua attività ed il rimborso delle spese affrontate ma la sua attività non può gravare sul bilancio dello Stato.